Cavaliers sociaux

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L’expression « cavalier social » désigne une disposition contenue dans une loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) qui ne relève ni de son domaine exclusif ni de son domaine facultatif et que le Conseil constitutionnel, à ce titre, déclare non-conforme à la Constitution.

1.Depuis la création en 1996 de cette nouvelle catégorie de lois, les treize LFSS adoptées à ce jour ont toutes fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité. Les 24 saisines parlementaires recevables enregistrées à leur encontre ont ainsi permis que leur domaine soit systématiquement protégé. Pourtant, d’année en année, le nombre de cavaliers sociaux censurés par le juge ne cesse de croître, si bien que, près de quinze ans après qu’elle ait été affirmée par le pouvoir constituant dérivé, la spécificité des LFSS semble sérieusement compromise. Malgré son activisme, la politique jurisprudentielle du Conseil constitutionnel ne peut ainsi que limiter, sans pouvoir totalement la contraindre, cette tendance des LFSS à compenser, essentiellement depuis les années 2000, l’absence d’adoption par le Parlement de lois dites "DDOS" et "DMOS" (diverses dispositions ou mesures d’ordre social).

2.Après avoir détecté deux cavaliers sociaux en 1999 [99-422 DC], le Conseil a censuré, de 2000 à 2004, quatre à six dispositions par an sur ce motif. Le durcissement de sa politique jurisprudentielle, initié par la décision 2000-437 DC, avait à l’époque reçu un accueil favorable dans la mesure où elle marquait, on l’espérait, le « coup d’arrêt d’une dérive » [RIBES, RFDC, 2001]. À partir de 2005, le contrôle du juge s’est très largement intensifié et a abouti à ce que dix dispositions [2005-528 DC], puis douze en 2006 [2006-544 DC], dix-sept en 2007 [2007-558 DC] et, enfin, dix-neuf dans la LFSS 2009 [2009-571 DC] soient déclarées contraires à la Constitution. La décision 2005-528 DC, rendue quelques mois après l’examen de la nouvelle loi organique relative aux LFSS [2005-519 DC], a ainsi marqué une très nette "radicalisation" de la jurisprudence du Conseil [CHAMUSSY et FRAISSE, LPA, 20/01/06 ; DISANT, RRJ, 2006]. Ce dernier est donc bien déterminé à pratiquer une « chasse aux cavaliers sociaux » [CALMETTE, RFDC, 2005].

3.La jurisprudence du Conseil sur le domaine des LFSS est riche et relativement bien établie. On a certes montré qu’elle pouvait parfois se révéler « incertaine » [DUPEYROUX et alii, 2008] dans la mesure où son intensification ne s’est pas accompagnée d’une totale systématisation [PRéTOT, RFFP n° 69 ; Dr. soc., 2002]. On a aussi relevé que le juge, en la matière, dispose d’une marge d’appréciation très importante qui le conduit parfois à juger, sinon en opportunité, au moins en « équité » [DUPRAT, Mélanges Philip ; CAMBY, Mélanges Philip] et, qu’ainsi, les critères de son jugement peuvent paraître relatifs ou imprévisibles [PELLET, Leçons de droit social, 2004]. Mais la portée de ces remarques ne concerne en réalité qu’un nombre limité de dispositions que la juridiction a eu à examiner. En fait, le fond de la critique ne porte pas tant sur la jurisprudence du Conseil que sur la contingence et la relativité des normes qu’elle manipule, et qu’elle ne cherche, finalement, qu’à limiter. Dans cette tâche, il semble que le Conseil lie l’intensité de son contrôle au sort que le Constituant de 1996, puis celui de 2008, et les législateurs organiques successifs ont souhaité donner aux LFSS. Quand à l’exigence juridique de restriction du contenu des LFSS, elle découle directement d’une spécificité à la fois matérielle et formelle.

4.Matériellement tout d’abord, cette restriction tient aux limites posées par le 19e alinéa de l’article 34 de la Constitution. Les dispositions des LFSS n'ont pour objet que de « déterminer les conditions générales de l'équilibre financier » de la sécurité sociale. Dès lors, le fait que la loi constitutionnelle de juillet 2008 [n° 2008-724 du 23/07/08] n’ait pas assoupli la définition matérielle des LFSS explique que le contrôle de décembre 2008 [2008-571 DC] s’inscrive dans la continuité des années précédentes. Cette spécificité matérielle tient aussi, au-delà de la lettre, à l’esprit de la loi organique de 2005 (LOLFSS) [n° 2005-881 du 2 août 2005]. Cette dernière a considérablement élargi le domaine facultatif des LFSS en réformant le V de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale (CSS). La destination de ce financement intègre non seulement les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, mais aussi désormais les organismes qui concourent à leur financement.

5.L’assouplissement le plus net tient à la détermination du seuil à partir duquel on pourra considérer qu’une mesure « finance » un régime obligatoire de base ou un organisme qui lui est lié. La suppression, par la réforme organique, de l’exigence tenant au caractère significatif de l’impact financier des mesures a ainsi conduit le Conseil à renoncer au seuil des quinze millions qu’il avait lui-même déterminé. Pour autant, elle ne lui a pas imposé de rompre avec son raisonnement, comme le préconisaient les travaux parlementaires [BUR, avis n° 2245 sous LOLFSS] et comme on l’a fermement rappelé par la suite [CHAMUSSY et FRAISSE, LPA, 20/01/06]. Tout au mieux cet assouplissement a-t-il fragilisé l’assise du contrôle sans le dénaturer. Ainsi, malgré ses assouplissements, la loi organique de 2005 n’a pas eu pour effet de supprimer la spécificité matérielle des lois de financement.

6.D’autre part, les LFSS ont une spécificité procédurale ou formelle qui nécessite qu’un contrôle étroit soit porté sur les dispositions qui en bénéficient [art. 47-1 de la Constitution ; art. L.O.111-6 à L.O.111-7-1 du CSS]. L'urgence de droit et la contrainte d’un calendrier court commandent en effet que les dispositions d'importance mineure soient écartées. En cela, les LFSS de grande ampleur ne peuvent que susciter la suspicion du juge. La chose est d’autant plus acquise que la part des dispositions introduites par voie d’amendements est importante. Par exemple, si le projet de LFSS 2009 déposé à l’Assemblée comportait 80 articles (78 pour la LFSS 2008), le texte adopté en comprenait, lui, un tiers de plus, soit 120 articles (118 pour la LFSS 2008).

7.Si l’on se fie par ailleurs au sort qu’a voulu confier aux LFSS le législateur constitutionnel de juillet 2008, la rigueur et la sévérité de cette politique jurisprudentielle ne semblent pas avoir encore exprimé toute leur force. Ajoutées aux articles 39 et 47-1 qui demeureront en l’état et qui prévoient, respectivement, une priorité à l’Assemblée nationale et des délais particuliers d’adoption, plusieurs modifications de la Constitution ont en effet renforcé la spécificité procédurale des lois de financement, renforcement qui annonce celui de sa garantie juridictionnelle. Tout d’abord, la modification de l’article 42 (entrée en vigueur au 1er mars 2009 et qui ne s’appliquera donc qu’à la LFSS 2010) prévoit que la discussion portera, contrairement aux autres projets de loi, sur le texte présenté par le Gouvernement et non sur celui adopté par la commission saisie. N’entrant en vigueur (comme celle de l’article 42) qu’en mars 2009, la réécriture de l’article 48 a conduit quant à elle, à ce que les projets de LFSS soient, à la demande du Gouvernement, inscrits prioritairement à l’ordre du jour. Enfin, malgré de vives contestations au cours des débats, la réforme constitutionnelle n’a pas abouti à ce que l’article 49-3 soit supprimé : son utilisation a cependant été limitée aux lois de finances et aux lois de financement.

8.Ainsi, la révision constitutionnelle de juillet 2008 a très nettement distingué deux "régimes législatifs", celui des lois financières et celui des autres lois ordinaires, de sorte qu’il y a fort à parier que cette distinction emporte, à l’avenir, un durcissement de la jurisprudence du Conseil en matière de cavaliers sociaux.

BIBLOIGRAPHIE

- M.-J. Aglaé, « Les cavaliers sociaux », RDP, 2000, pp. 1153-1190 ; J.-M. Belorgey, « À quoi servent les lois de financement de la sécurité sociale ? », Dr. soc., 1998, pp. 807-816 ; J.-F. Calmette, « Les "cavaliers sociaux" dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel : une autonomie à petit trot », RFDC, n° 61, 2005, pp. 171-188 ; J.-P. Camby, « Cavaliers », in Constitution et Finances publiques. Études en l’honneur de Loïc Philip, Economica, Paris, 2005, pp. 319-328 ; D. Chamussy et R. Fraisse, « Il existe encore des cavaliers sociaux ! », LPA, 20 janv. 2006, n° 15, pp. 6-14 ; M. Disant, « La LORLFSS du 2 août 2005, la décision n° 2005-528 DC et les "cavaliers sociaux" : continuité ou rupture ? Explication d'un record et consolidation d'une théorie », RRJ, 2006, n° 2, pp. 651-700 ; M. Disant, « La spécialité de la loi de financement de la sécurité sociale peut-elle être préservée par le Conseil constitutionnel ? (Remarques sur un nouveau record de "cavaliers sociaux") », LPA, 2 mars 2007, n° 45, pp. 3-8 ; M. Disant, « Le contrôle des cavaliers sociaux par le Conseil constitutionnel à l'aune de la décision du 13 décembre 2007 relative à la LFSS pour 2008 », LPA, 4 mars 2008, n° 46, pp. 5-14 ; J.-J. Dupeyroux et alii, Droit de la sécurité sociale, Dalloz, Paris, coll. « Précis », 16ème éd. 2008 ; J.-P. Duprat, « Le Conseil constitutionnel et les lois de financement de la sécurité sociale », in Constitution et Finances publiques. Études en l’honneur de Loïc Philip, Economica, Paris, 2005, pp. 59-73 ; A. MANGIAVILLANO, « Les cavaliers sociaux : rigueurs et perspectives d’une politique jurisprudentielle du Conseil constitutionnel », RFDC, n° 78, 2009, pp. 332-341 ; R. Pellet, Leçons de droit social, Sirey, Paris, 2004 ; Chroniques de X. PRéTOT à Dr. soc. et dans la RFFP ; D. Ribes, « Les cavaliers sociaux : coup d’arrêt d’une dérive ? », RFDC, n° 45, 2001, pp. 134-137 ; D. RIBES, « La formation d’un droit constitutionnel financier de la sécurité sociale », RFDC, n° 50, 2002, pp. 389-410.

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Alexandre MANGIAVILLANO