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Ministre des finances sous la Restauration 1814 et au début de la Monarchie de Juillet, il a fortement marqué les Finances publiques en contribuant, avec les comtes de Villèle et Corvetto et le baron d’Audiffrey, à la fondation du droit budgétaire pendant la période d’enracinement du parlementarisme dans l’hexagone. C’est la période des Finances classiques, qui profite de la remise en ordre par l’Empire de l’héritage financier « baroque » de l’Ancien Régime.

Son nom est d’abord attaché au rétablissement du crédit public et de la confiance en reconnaissant les dettes de l’Empire. Il comprime des dépenses publiques et cherche à rembourser la dette publique au moyen des ressources ordinaires sans recours à l’emprunt. Pour accroître les recettes, il s’oppose ainsi au comte d’Artois en obtenant le maintien des droits réunis (impôts indirects) et procède à l’aliénation de forêts domaniales et communales. Le crédit public restauré, il lance un emprunt extraordinaire (trois cent millions d’obligations du Trésor). A cette occasion, il créé en France le système des bons du Trésor, inspiré de celui des billets de l’Echiquier qu’il avait observé en Angleterre. Pour éviter que les troupes d’occupation ne vivent sur le pays en procédant à des réquisitions arbitraires, Louis obtient qu’elles soient prises en charge par l’Etat. Après l’épisode des Cent-Jours, il inspire l’ordonnance du 16 août 1815, qui impose une contribution exceptionnelle de cent millions à l’ensemble des plus importants contribuables, tout en dégrevant les départements détruits et occupés par les troupes de la coalition. Sa politique douanière souple est également appréciée par le monde du commerce.

Par son habileté, il rétablira encore deux fois la confiance des milieux économiques en étant rappelé en 1818 à la démission de Corvetto (en négociant avec les banques anglaises) et en mars 1831 à celle de Laffitte, accompagné d’un jeune secrétaire d’Etat, Adolphe Thiers (il émet cent vingt millions de rentes à cinq pour cent.

Ministre des Finances de la Restauration dans un ministère regroupant à nouveau Finances et Trésor, il ne dispose cependant pas des pouvoirs de l’ancien contrôleur général des Finances et son ministère se résume plutôt à celui du Trésor, redevenu direction générale, sans pouvoir contrôler les opérations budgétaires de ses collègues ministres dépensiers. Il poursuit les réformes comptables de Mollien en ancrant solidement le Trésor public dans les institutions françaises et simplifie la comptabilité officielle. Les pouvoirs de contrôle du ministère seront recouvrés sous Villèle.

Au plan de la procédure parlementaire il fonde avec Corvetto, le parlementarisme budgétaire en faisant adopter en 1814 le contrôle des dépenses publiques (22 juillet 1814). A cette occasion, il impose l’adoption des dépenses avant celui des recettes. Le 22 juillet 1814, il présente le budget divisé en sept ministères, première illustration du principe de spécialité. Revenu en 1818, il poursuit la politique de Corvetto en matière de spécialité budgétaire qui facilite le contrôle parlementaire du budget. Toujours soucieux du crédit public, il s’attache à faire adopter des budgets en équilibre.

Par son discours fondateur du 22 juillet 1814 précité, il propose d’organiser la procédure budgétaire selon ce qui sera appelé les « quatre temps alternés » : préparation du budget par le gouvernement, adoption par le Parlement, exécution par le gouvernement et contrôle de l’exécution par le Parlement. « Il s’inspire de certaines pratiques anglaises mais comporte plusieurs aspects originaux qui font de la construction de Louis bien autre chose qu’une simple copie du droit budgétaire anglais de cette période. » (Bottin, 1997, p. 70). Il arrive paradoxalement à imposer ce système malgré l’opposition des défenseurs du pouvoir royal car ces derniers, les ultras, quoique majoritaires à la Chambre, ne sont pas représentés par le gouvernement libéral de Louis XVIII et défendent donc en réaction les pouvoirs des parlementaires. Les propositions plus avancées de Benjamin Constant ne sont cependant pas retenues (participation des Chambres à l’élaboration du budget notamment).

Ouvrages :

Bottin (M.), Histoire des Finances publiques, Paris, Economica, Poche, Finances publiques, n°3, 1997, 112 p. [Notamment pp. 66-67 et 69-71].

Bruguière (M.), La première Restauration et son budget, Paris, 1969

Burckel (V.) et Crémiers (C. de), Histoire de la comptabilité publique, Paris, Economica, Poche, Finances publiques, n°5, 1997, 112 p.

Drago (R.), Imbert (J.), Tulard (J.) et Monnier (F.) (dir.), Dictionnaire biographique des membres du Conseil d’Etat, 1799-2002, Paris, Fayard, 2004, 988 p. [Notice p. 89]

Guéna (Y.), Le baron Louis 1755-1837, Paris, Perrin, 282 p.

Marion (M.), Histoire financière de la France depuis 1715. Tome V – 1819-1875, Les gouvernements de Suffrage restreint et les gouvernements de suffrage universel à tendance conservatrices, Paris, Rousseau, 1928, 691 p.

Articles :

Bottin (M.), Introduction historique au droit budgétaire et à la comptabilité publique de la période classique, in Isaia (H.) et Spindler (J.) (dir.), Histoire du droit des finances publiques, Volume 1, Les grands textes commentés du droit budgétaire et de la comptabilité publique, Paris, Economica, Finances publiques, 1986, pp. 3-31.

Bottin (M.), Villèle et le contrôle des dépenses publiques. L’ordonnance du 14 septembre 1822, in Bontoux (J.), Descamps (F.) et Pernot-Burckel (dir.), La Comptabilité publique, continuité et modernité, Actes du colloque tenu à Bercy les 25 et 26 novembre 1993, Paris, CHEFF, IN, 1995, pp. 7-30.

Bruguière (M.), Notice in Yvert (B.) (dir.), Dictionnaire des ministres (1789-1989), Préface de Tulard (J.), Paris, Perrin, 1990, pp. 152-154.