Conseil d’Etat, 10 juillet 2002 – n° 239746

Correction

L’exécution du budget de l’Etat et des collectivités locales est confiée à deux corps d’agents indépendants l’un de l’autre : les ordonnateurs et les comptables. L’ordonnateur est l’autorité administrative qui prescrit l’exécution des recettes et des dépenses. Le comptable public est un agent qui est chargé, après avoir vérifié la régularité de l’opération, de payer les dépenses et de recouvrir les recettes.

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables découle actuellement de l’article 20 du décret du 29 décembre 1962 qui rend incompatibles entre elles les deux fonctions. Cette règle a pour but de faciliter et d’améliorer l’exécution des recettes et des dépenses, mais elle permet également d’éviter les irrégularités et de prévenir les détournements de fonds et malversations.

La méconnaissance du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables expose ses auteurs à l’ouverture, par la Cour des comptes ou une chambre régionale des comptes d’une procédure de gestion de fait. La personne déclarée comptable de fait sera soumise aux mêmes obligations et aux mêmes responsabilités que celles des comptables publics. L’inéligibilité est l’une des conséquences de ce régime de responsabilité.

En l’espèce, MM. X. et Z. ont été déclaré conjointement et solidairement comptables de fait des deniers de la commune de Méru par deux jugements de la Chambre régionale des comptes de Picardie. Dès lors, et conformément à l’article L. 231 du Code électoral, M. X. est devenu inéligible aux fonctions de conseiller municipal de ladite commune. C’est pour cette raison que le Tribunal administratif d’Amiens, dans un jugement du 4 octobre 2001, a annulé l’élection de M. X. au Conseil municipal de la commune de Méru.

M. X. saisit le Conseil d’Etat pour faire annuler le jugement du Tribunal administratif en prétendant pouvoir bénéficier de l’application d’une loi adoptée postérieurement à son élection et prévoyant un dispositif plus favorable en matière d’inéligibilité des comptables de fait.

Dès lors, le Conseil d’Etat doit se prononcer sur la nature de la sanction constituée par l’inéligibilité en cas de manquement aux règles de la comptabilité publique. Il va insister sur le caractère non pénal de la sanction et rappeler de façon implicite les grandes règles de la comptabilité publique en cause. Puisque la sanction n’est pas pénale, la loi postérieure plus favorable ne peut s’appliquer. C’est pour cette raison que le Conseil va rejeter la demande de M.X. et confirmer le jugement du Tribunal administratif d’Amiens.

Par conséquent, s’il convient dans un premier temps de préciser que le juge administratif intervient en l’espèce en qualité de juge électoral, la gestion de fait étant de la compétence exclusive des juridictions financières (I), il faudra surtout mettre en exergue l’apport principal de cet arrêt qui repose sur l’application du mécanisme d’inéligibilité des comptables de fait et notamment sur la non rétroactivité de la loi du 21 décembre 2001 qui assouplit ce régime (II).

I – Un rappel implicite de la répartition des compétences juridictionnelles en matière de gestion de fait

A) La compétence exclusive des juridictions financières pour juger de la régularité du maniement des deniers publics

La gestion de fait est une irrégularité constituée par le maniement direct ou indirect, par toute personne n’ayant pas la qualité de comptable public, de fonds destinés à une personne publique ou extraits irrégulièrement de sa caisse. Il faut préciser qu’en l’espèce M. X., conseiller municipal, avait manié irrégulièrement des deniers communaux, qui par nature sont des deniers publics, ce qui a conduit la Chambre régionale des comptes de Picardie à le déclarer comptable de fait selon la procédure du double jugement. La chambre régionale des comptes était seule compétente pour établir l’existence d’une gestion de fait.

B) La compétence du juge administratif pour juger de l’inéligibilité d’un comptable de fait

Le juge administratif est saisi en l’espèce en qualité de juge électoral. En effet, le problème juridique de cet arrêt porte sur les conséquences du prononcé d’une gestion de fait en matière d’éligibilité. Contrairement à ce que prétend le requérant, l’appréciation qui a été faite par la Chambre régionale des comptes est devenue définitive. Par conséquent, le Conseil d’Etat ne peut remettre en cause la déclaration de gestion de fait établie par la Chambre, et doit se prononcer uniquement, en qualité de juge électoral, sur ses conséquences en matière d’éligibilité.

II – L’application de la sanction d’inéligibilité aux comptables de fait

A) La possibilité de régulariser a posteriori une situation de gestion de fait

Une personne déclarée comptable de fait peut, pour échapper à la sanction d’inéligibilité, obtenir la validation de son erreur a posteriori. Il s’agit d’une mesure de tempérance à la sévérité et à la quasi-automaticité de la sanction. En effet, une dépense, tout en étant irrégulière, peut se justifier, par exemple, par l’urgence de la situation. Cependant, en l’espèce, le Conseil d’Etat rappelle que le requérant « n’avait pas obtenu du conseil municipal de la commune la reconnaissance d’utilité publique des dépenses de chacune des gestions de fait retenues par la chambre régionale des comptes ». Par conséquent, la sanction pouvait s’appliquer dès lors que les comptes de M. X. n’avaient pas été apurés.

B) L’application dans le temps de la loi du 21 décembre 2001

Le requérant prétendait pouvoir échapper à la sanction d’inéligibilité en invoquant les dispositions de l’article 46 de la loi du 21 décembre 2001 qui auraient eu pour effet, si elles étaient entrées en vigueur à la date de l’élection, de le rendre éligible. Cependant, le Conseil d’Etat rappelle que la sanction en cause n’a pas le caractère d’une sanction pénale et que dès lors les dispositions de la loi n’étaient pas rétroactives. A la date de l’élection, M. X. ne pouvait ainsi prétendre bénéficier de ce régime plus favorable. C’est pourquoi le Conseil d’Etat confirme le jugement rendu par le Tribunal administratif d’Amiens. Il s’agit là du point le plus intéressant de l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat.