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I - éléments biographiques |
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Né le 6 février 1911 à Tampico (Illinois) - Mort à Los Angeles (Californie) le 5 juin 2004
Journaliste, Comédien et homme d’Etat américain
Fils de famille modeste, il est d’abord chroniqueur sportif à la radio (Iowa 1933-1937). A partir de l’été 1937, il rejoint Hollywood où il joue essentiellement dans des séries B. De tendance démocrate progressiste, il dirige le syndicat des acteurs (Guilde des Acteurs, SAG) de 1947 à 1952 puis de nouveau de 1959 à 1960, à la tête duquel il participe très volontiers à la « chasse au sorcières » du sénateur MacCarthy.
A la suite de son second mariage, « son admiration pour la General Electric […] et sa fureur non rentrée contre la progressivité de la fiscalité le poussent de plus en plus vers le conservatisme et le GOP [Grand Old Party ; le parti républicain] (auquel, en 1962, il finit par adhérer). » (Melandri (P.), p.124).
Elu Gouverneur de Californie (1967-1975) puis Président des Etats-Unis (1981-1989) face à un J. Carter déphasé, le « Grand communicateur » démontre un sens inné de l’opinion américaine, dont il est puissamment imprégné des valeurs. En tant que gouvernant cependant, il témoigne jusqu’à la caricature de défauts tels que « gaffes, ignorance des dossiers, absence de curiosité intellectuelle, tendance à laisser l’astrologue de sa femme fixer son calendrier, persistance entêtée à des politiques risquées » (Melandri (P.), p.125). Ses deux atouts décisifs sont de très grandes qualités de communication (renforcée par une équipe de relations publique d’une rare efficacité) et une administration très performante. Il sait s’entourer de ceux qui partagent ses idées – relativement succinctes – et qui savent les mettre en œuvre. C’est à cette « Administration Reagan », sous sa direction, qu’il faut attribuer une politique en matière de finances publiques qui rompt résolument – mais partiellement – avec la tradition keynésienne jusqu’alors de mise.
Sa politique est marquée par un très grand engagement contre le système communiste d’Europe de l’Est. Après les années de détente initiées par Nixon et poursuivies par Ford et Carter, Reagan modifie radicalement la position des Etats-Unis d’Amérique. Malgré les programmes de contrôle des armements nucléaires, il relance la course aux armements par son projet de bouclier spatial anti-missile (ce qu’on a surnommé « la guerre des étoiles »). Reagan pousse l’URSS déclinante à un effort économique et financier impossible et contribue ainsi à sa chute, quelques années après son dernier mandat.
Sur le plan économique, sa présidence est le cadre d’une large politique de réglementation des marchés. C’est notamment le cas de celui des transports aéronautiques qui provoque une grève des contrôleurs aériens rapidement brisée. Quant à l’euphorie financière qui accompagne la politique monétariste menée par l’administration, elle provoque une relance de l’activité économique jusqu’à la crise boursière d’octobre 1987. Ce krach marque un retour de bâton mais provoque plus une remise en cause des techniques de stabilisation boursière que des politiques de libéralisation des marchés qui se poursuit depuis.
Malgré les vives critiques qui l’ont continuellement accompagné (pour son incompétence présumée, son soutien à l’Afrique du Sud ségrégationniste, les trafics d’arme à destination de l’Iran pour financer la guérilla anti-communiste au Nicaragua (épisode dit de « l’Irangate »), mépris – dans un premier temps – des conséquences internationales du renchérissement du dollars, etc…), Ronald Reagan reste un président très populaire aux Etats-Unis d’Amérique et au-delà car il a su redonner sens et confiance à son pays et à l’ensemble du monde occidental. En effet, les années 1970 sont marquées par le doute aux Etats-Unis d’Amérique (avec l’échec vietnamien, la remise en cause de la « présidence impériale » à la suite du Watergate et pour finir le traumatisme iranien), et, dans tout le monde occidental par la crise économique. Reagan a défendu sans retenu ni nuance un modèle occidental au cœur duquel il a réintroduit un libéralisme (au sens européen), notamment économique, ainsi qu’un certain conservatisme jusqu’alors en perte de vitesse, mais dont plusieurs intellectuels avaient préparé le renouveau (Friedrich von Hayek, Ludwig von Mises, Milton Friedman, Karl Popper ou Robert Nozick pour le libéralisme ; Russel Kirk, Wlliam F. Buckley, Irving Kristol ou Robert Nisbet, entre autres, pour les conceptions conservatrices - Léo Strauss ressortirait des deux conceptions à la fois). Il a ainsi introduit, à la tête de la première puissance occidentale, les conceptions politiques introduites par Mrs Thatcher au Royaume-Uni.
R. Reagan bénéficie ainsi d’une popularité qui lui permet d’être réélu sans difficulté en 1984 pour un second mandat (1985-1988), avant que son vice-président, George H. W. Bush (père), lui succède.
Très âgé (à 66 ans, il fut le plus vieux président élu aux Etats-Unis d’Amérique), il se retire dans sa propriété de Californie et atteint de la maladie d’Alzheimer (diagnostiquée en 1994), il finit par succomber en 2004. |
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II - Principaux apports à la science des finances |
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L’apport financier de l’Administration Reagan relève d’une politique établie sur les mêmes mots d’ordre que celle menée à la même époque par M. Thatcher au Royaume-Uni. D’inspiration néo-classique, elle applique aux finances publiques les préventions à l’égard de l’Etat de Fr. von Hayek et de l’école de Chicago de M. Friedman.
Mais de façon surprenante, sur le plan budgétaire, la politique monétariste facilite le creusement abyssal du déficit alors que au plan de la fiscalité, les réductions visent, sans succès à l’origine, d’opérer une relance économique de façon assez semblable aux politiques keynésiennes poursuivies par Kennedy par exemple. La conjonction de ces deux pratiques est une explosion sans précédent de la dette publique américaine.
La politique fiscale [cf. Azuelos (M.), 1994]
L’administration Reagan commence son gouvernement par la plus grande réduction fiscale de l’histoire américaine avec la Economic Recovery Tax Act (ERTA : la « Loi (fiscale) sur le redressement économique ») de 1981. Ce programme concerne d’abord les ménages : abaissement des taux d’imposition sur trois ans (5 % en 1981, 10 % en 1982 et 10 % en 1983, soit au total un taux minimum d’impôt sur le revenu qui passe de 14 % à 10 % et le taux maximum de 70 % à 50 %), réduction de l’impôt sur les plus-values, les donations et les successions. Mais il concerne dans le même temps les entreprises qui bénéficient de multiples déductions pour investissement tout en voyant la durée des amortissements réduits (Cf. article de P. Rassat, RFFP, 1988).
Cette politique est parachevée par une réorganisation du système fiscal (qui se veut neutre du point de vue du taux de prélèvement obligatoire) votée en 1986 après deux ans de préparation : le Tax Reform Act. Le nombre de tranches de l’impôt sur le revenu des personnes physiques passe de 14 à 2. Le taux minimum repasse de 11 % à 15 %, alors que le taux maximum continue de descendre de 50 à 28 %. Les six millions de contribuables les plus modestes bénéficient d’une exonération totale et le régime juridique est simplifié par la suppression des nombreuses abattements et déductions dont bénéficiaient notamment les contribuables les plus aisés. Pour leur part les entreprises voient le taux de l’impôt sur les sociétés (IS) passer de 15 % à 34 % au lieu de 15 % à 46 %. Mais, dans le même temps, l’assiette de l’IS est élargie et les principales mesures adoptées en 1981 (amortissements et crédits d’impôt) sont supprimées.
Malgré ses promesses électorales, G. Bush sera contraint de procéder à une hausse des taux d’imposition en 1990, soit deux ans après sont élection. Les réductions massives des débuts sont donc rapidement abandonnées pour une politique fiscale plus équilibrée. Car entre temps, la politique budgétaire provoque un déficit record.
La politique budgétaire [cf. Azuelos (M.), 1994]
Malgré la conviction affichée par Reagan pendant ses campagnes (« L’Etat n’est pas la solution à nos problèmes, en fait l’Etat est le problèmes »), l’administration Reagan n’a en rien signifié une réduction des dépenses publiques. Il a formulé son absence de soucis à ce sujet dans une plaisanterie restée fameuse : « M’occuper du déficit ? Ma foi, il est bien assez grand pour s’occuper de lui tout seul ! ».
En pratique la part des dépenses militaires passe rapidement de 23,2 % des dépenses publiques (1981) à 26,7 % (1985). Parallèlement, l’administration ne parvient pas vraiment à tailler dans les autres crédits. La sévère récession économique de 1981-1982 accroît le nombre de bénéficiaires des aides sociales. Mais les quelques économies réalisées sur les programmes d’investissement d’infrastructures (routes, ponts, etc.), l’éducation, la formation et la recherche-développement, ainsi que le retrait de l’Etat fédéral des politiques publiques, justifié par le souhait de laisser plus libres les Etats fédérés (« New Federalism » - où certains voient en pratique l’Etat fédéral se décharger d’obligations sur les Etats fédérés), ne suffit limiter les dépenses du budget fédéral. Les dépenses fédérales passent de 22,7 % à 23,9 % entre 1981 et 1985 alors que dans le même temps les recettes fédérales tombent de 21,1 % à 18,6 %. En 1986, le déficit fédéral bat tous les records en atteignant 221,1 milliards de dollars (soit 5,3 % du PIB). La dette publique qui se limitait à 1.000 milliards de dollars en 1980 s’élève à 4.000 milliards en 1992 (près de 65 % du PNB, ce qui engendre des intérêts annuels représentant 14,7 % des dépenses fédérales en 1991, contre 8,8 % en 1979).
Face à ces dérapages incontrôlés, le Congrès rend des mesures à deux reprises. En décembre 1985, il adopte la loi Gramm-Rudman-Hollings : le « Balanced Budget and Emergency Deficit control Act » (soit la loi relative à l’équilibre budgétaire et au contrôle d’urgence du déficit). Cette loi consiste pour l’essentiel à mettre en place un système de réduction automatique des dépenses en cas de dépassement du déficit autorisé. Devant l’impossibilité de contrôler le déficit dès 1991, comme cela était prévu (en 1990, le déficit atteignait 220,4 milliards, alors que seuls 100 milliards avaient été autorisés…). Le Congrès en tire immédiatement les conséquences et adopte en novembre 1990 le Budget Reconciliation Act. Son innovation consistait pour l’essentiel à adapter la technique des plafonnements aux évolutions de la conjoncture. Ainsi, était déterminé un ensemble de plafond par catégories de dépenses et de réduction automatique de ces dépenses en cours d’exercice budgétaire. Face à une situation toujours préoccupante début 1992, il faudra finalement la reprise économique alliée à la politique menée par le président Clinton pour venir à bout du déficit.
Après son retrait, le président Reagan continue à s’intéresser aux questions budgétaires et prend publiquement position en faveur de du « line-item veto » (le veto présidentiel sélectif sur les lois budgétaires, adopté mais finalement censuré par la Cour suprême pour inconstitutionnalité par sa décision Clinton v. New York du 25 juin 1998) et d’un projet d’amendement constitutionnel imposant l’équilibre budgétaire (ainsi qu’à propos d’un projet de retrait du 22e amendement qui limite les mandats présidentiels à deux).
Une méthode réussie mais des résultats décevants
Les pratiques budgétaires de l’administration Reagan, à l’opposé complet des objectifs affichés, ne tardent pas à lui attirer une nuée de critiques. Les pratiques fiscales excessives dont les résultats sont contraires aux effets attendus sont rapidement qualifiées d’ « économie vaudou » (Woodoo economics). Selon Joseph J. Thorndike, du groupe « Taxe Analysts », la réforme fiscale Reagan constitue la plus importante réforme menée aux Etats-Unis par temps de paix. La réussite de ce projet est largement due à sa préparation minutieuse et à l’influence présidentielle lors de son adoption. Mais elle n’a pas été pour autant durable car, résultant plus d’une volonté dogmatique que des nécessités structurelles de la société américaine, elle a été rapidement abandonnée par ses auteurs, revenus d’un véritable « accès de folie collective ».
En réalité la rupture avec les décennies précédentes porte plus sur le contenu de l’intervention publique (abandon affiché de l’ « assistanat » au profit de la multiplication des crédits militaires) que sur le montant de cette intervention.
C’est par une courageuse politique d’augmentation des impôts (mais parfaitement contraire à ce qu’il avait promis aux classes moyennes) et de réduction des dépenses que l’administration Clinton allait par la suite obtenir une réduction du déficit (rapidement transformée en excédent budgétaire) tout en favorisant la croissance économique. L’absence de dogmatisme réussissant finalement mieux.
Finalement, moins que par ses résultats, la politique budgétaire et surtout fiscale de l’administration Reagan a été pleinement victorieuse sur le plan de ses modalités. Les éléments les plus importants de ses projets ont été adoptés (réduction de 1981 et surtout réforme structurelle de 1986) réhabilitant ainsi la possibilité de réformer de façon massive un système fiscal. Elle a été la preuve du pouvoir de la Politique de faire d’un projet de réforme une réalité fiscale. Si le temps est toujours nécessaire à l’application nécessairement progressive d’une réforme fiscale, la volonté politique (d’un président aux Etats-Unis d’Amérique) est, chronologiquement, primordiale. |
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I - Eléments biographiques 
