Bien que Sully soit comparable à l’ensemble des ministres de l’Ancien Régime et des Surintendants des Finances en particulier, dont le crédit reposait largement et nécessairement sur leur fortune personnelle, il a été – avec d’autres dont Colbert – érigé par l’enseignement public français en modèle du ministre désintéressé, préoccupé par le service public, économiste rationnel favorisant l’agriculture et le commerce (le célèbre « Labourage et pâturage sont les deux mamelles de la France » justifiant les mesures permettant d’intensifier la production pour dégager des excédents commerciaux), bon gestionnaire, modernisateur (amélioration des fortifications, création de routes et de canaux, assèchement des marais), économe des deniers publics et des efforts financiers des contribuables. Cette image n’est pas fondamentalement erronée, mais elle ne doit pas amener à utiliser les critères modernes de la bonne finance publique (et notamment la distinction entre désintéressement et enrichissement personnel : « Au XVIIe siècle, il paraissait normal, et presque nécessaire, qu’un ministre fût riche, car cette richesse était le signe qu’il avait la confiance du roi » selon Isabelle Aristide) pour juger de l’action d’un ministre de l’Ancien Régime. Au vrai, l’œuvre financière et administrative de Sully reste exceptionnelle et l’admiration dont il fait l’objet largement méritée. Il convient néanmoins de souligner sa contribution involontaire comme modèle à l’enseignement sommaire de la rigueur budgétaire moderne à plusieurs générations de français.

Dans leur indispensable Dictionnaire des surintendants et contrôleurs généraux des finances, XVIe-XVIIe-XVIIIe siècles, F. BAYARD, J. FELIX et P. HAMON retracent l’essentiel de l’œuvre financière du Duc de Sully (1). Nous nous contenterons de reprendre à grand trait les principaux éléments de leur propre synthèse (et notamment leurs titres), sans insister sur les réformes monétaires de 1602 et 1609.

L’essentiel, du point de vue de la science des finances publiques, réside dans son utilisation d’outils d’analyses statistiques pour préparer les décisions budgétaires.

Apuration de l’héritage financier

Comme c’est souvent le cas pour ceux qui ont rétablit les Finances publiques à l’issue d’une grave crise (cf. le baron Louis, Thiers), la réussite de Sully dans la réorganisation financière et le maintien du crédit d’une France épuisée par la guerre civile tient pour une bonne part dans l’estime qu’on lui porte. Quand Henri IV devient roi de France en 1589, la dette publique exigible s’élève à 150 millions de livres et le domaine royal, inaliénable, a été largement vendu.

Sully commence par procéder au règlement des dettes. Auprès des plus gros créanciers, français ou étrangers, il négocie le rééchelonnement voire la diminution des remboursements. Pour les rentes dont les intérêts n’avaient pas encore été versés, Sully fait procéder à leur inventaire, repousse le versement des intérêts au 1er janvier 1605. Face aux protestations, il doit néanmoins renoncer à son projet de réexamen des rentes et de diminution de leur taux. Ensuite, Sully procède au rachat des rentes et du domaine, opération dont l’assassinat du roi vient entraver la mise en application. Enfin, par un édit de mars 1600, après avoir fait procéder par une commission à l’analyse des difficultés dans le calcul et la perception de la taille, Sully réorganise la répartition et la levée de cet impôt.

Contrôle des officiers de finance

Soupçonneux à l’égard des officiers de finance, Sully soumet à trois reprises (1597, 1601-1604 et 1607) les coupables de malversations à des chambres de justice. Il double leur contrôle par la Chambre des comptes d’un contrôle préalable par le Conseil des finances. Quant aux trésoriers généraux de France, organisés dans chaque généralité en bureaux dirigés par un président, il commence par supprimer ces derniers en 1598 – avant de les rétablir moyennant finance en 1608 – et réduit progressivement le nombre des dix trésoriers de chaque généralité. En 1604, il instaure la taxe annuelle – dite « paulette » du nom du financier Paulet et représentant 1/60e de la valeur de chaque charge – permettant aux officiers qui le désirent de transmettre leur office, qui devient ainsi, moyennant finances, héréditaire.

Amélioration de la gestion des finances

Sur la base d’enquêtes auprès des officiers de finances, Sully établit des statistiques rassemblées dans le Traité des revenus et dépenses des finances de la France de 1607. En liant chacune des dépenses budgétaires à une des recettes, il cherche à contrôler au mieux la dépense publique. Des états prévisionnels des dépenses et des recettes sont établis tous les ans et les résultats de l’année précédente systématiquement arrêtés, vérifiés et signés au Conseil des finances. Sully n’hésite pas à transformer les administrations financières qui ne rapportent pas les sommes prévues. « Ainsi les états de Guyenne sont-ils remplacés par des officiers royaux dans le cadre d’élections. » (F. BAYARD, J. FELIX et P. HAMON)

Réalisation d’excédents budgétaire

Chose exceptionnelle, même à l’heure actuelle, Sully profite des années de paix du règne de Henri IV pour dégager systématiquement un excédent budgétaire à compter de 1602. Les 20 millions de recettes annuelles couvrent des dépenses limitées entre 16 et 19 millions de livres. Près de 1,8 millions d’excédent annuel en moyenne permettent d’accumuler dans le coffre de la Bastille un Trésor public qui atteint 9 millions de livres en 1609.


(1) Des extraits sont consultables sur le site :

http://www.comite-histoire.minefi.gouv.fr/
recherches_finances/
les_hommes/controleurs_generaux/xviie_siecle/maximilien_de_bethun (consulté le 30 août 2008)