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I - éléments biographiques |
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Né le 14 avril 1773 à Toulouse – Mort le 13 mars 1854 à Toulouse
Homme d’Etat français
Jean-Baptiste Guillaume Marianne Séraphin Joseph de Villèle est issu d’une famille de la petite noblesse toulousaine. Son père le pousse à s’engager dans la marine. Après avoir été élève à l’école de Marine d'Alais, il est officier de la marine royale et absent de France quand survient la Révolution. Outre-mer, il s’établit à l’île Bourbon (la Réunion) de 1793 à 1807. Il y acquiert par son travail un modeste domaine et épouse Mélanie Desbassayns, fille d’un riche colon.
L’Empire lui permet de rentrer dans le Laurageais où se trouve la propriété familiale dont il reprend en main l’administration. Hostile au régime napoléonien, il accepte néanmoins d’être nommé Maire de son village de Mourvilles en 1808, conseiller général en 1811. Dans le même temps, il entre dans la résistance royaliste et il s'affilie à la société secrète des Chevaliers de la Foi, qui regroupe ceux des royalistes qui préparent le rétablissement des Bourbons sur le Trône de France.
Il participe au soulèvement royaliste de Toulouse en 1814 et s’enthousiasme de la première Restauration. Pendant les Cent-Jours, il refuse toute responsabilité publique. Lors de la seconde restauration, remarqué, sans que l’on sache en quoi, par le duc d’Angoulême alors chargé des provinces méridionales, Joseph de Villèle est nommé par Louis XVIII à la tête de la municipalité toulousaine le 7 août 1815. A la fin du même mois, il est élu de justesse député de la Haute-Garonne. C’est un parcours inattendu pour ce hobereau qui découvre Paris pour la première fois de sa vie en octobre 1815. Il a alors 42 ans. Il est assez représentatif des députés ultraroyalistes de cette « Chambre introuvable ». Il est fidèle aux Bourbons par royalisme mystique fondé sur une idée « romantique » idéalisée de la monarchie. De ce fait, absolument rétif à tout compromis, il critique la Charte, réclame le retour à l’Ancien Régime et proteste contre le maintien à des postes administratifs de cadres du régime napoléonien. Néanmoins Au milieu de tant d’incompétents rancuniers, ses qualités d’orateurs (« ses interventions, toujours pertinentes et sans grands effets oratoires » (Bertier de Sauvigny, p. 196) le transforment rapidement en chef du parti ultra. D’autant que les ultras, dépités de ne pas avoir le soutien du roi dont ils se réclament, se retrouvent minoritaires après la dissolution du 5 septembre 1816, et cherchent à s’organiser. Talentueux tacticien et orateur, il est vite reconnu comme chef de groupe par les ultras et comme interlocuteur crédible par les premiers ministres le duc de Richelieu (petit fils du maréchal) et Elie Decazes, quand d’autres députés ultras manifestent surtout leur agressive incompétence.
Le duc de Richelieu revenu au pouvoir après la chute de Decazes et de sa parenthèse libérale, Villèle entre au gouvernement le 21 décembre 1820, comme ministre sans portefeuille. Caution d’extrême droite à ce gouvernement qui ne satisfait pas les ultras, Villèle préfère démissionner le 27 juillet 1821. Il affaiblit ainsi Richelieu en le privant d’une partie de sa base parlementaire. Gouvernement de centre attaqué des deux cotés, il s’effondre et permet aux ultras de composer un gouvernement homogène.
D’après ses mémoires (t. II, p. 496 s.), il ne souhaitait pas vraiment s’occuper des finances et proposait que Roy en conserve le portefeuille. Ce dernier ayant refusé, il en obtient la charge le 14 décembre 1821. Très vite, le roi appréciant son entretien, sans pour autant cautionner, et de loin, l’ensemble de ses conceptions réactionnaires, il en fait son président du Conseil le 4 septembre 1822. Charles X le confirme dans ses fonctions lors de son avènement fin 1824. Chef incontesté des ultras, disposant d’un groupe parlementaire très discipliné par les Chevaliers de la foi, Villèle mène une politique d’ordre, moral (l’Eglise, qui se voit confier l’instruction publique, est favorisée), administratif (l’Administration est purgée) et économique (dans les finances publiques notamment) dont une grande partie des effets est appréciée. L’expédition d’Espagne (1823), a lieu malgré lui mais le prestige rendu à la France au plan international par sa réussite lui bénéficie et lors des élections anticipées de mars 1824, Villèle obtient une majorité ultra à la Chambre.
Ces débuts heureux se dégradent progressivement. A l’extérieur, l’inexistence de sa politique étrangère affaiblit la France et joue en défaveur du ministère. A l’intérieur, le parti royaliste se délite. Villèle, ayant fait renvoyer Chateaubriand sans aucun ménagement, se fait un ennemi implacable de l’écrivain immensément susceptible. Il doit désormais affronter, à la Chambre des députés, l’opposition de la gauche libérale et, à la Chambre des pairs, les éléments royalistes modérés, rebelles à sa propre ligne. Surtout, emporté par leur véritable euphorie de la fin de 1824, les ultras votent successivement des mesures de plus en plus odieuses, dont la mesquinerie le dispute au caractère réactionnaire. Villèle, qui ne sait pas freiner ce mouvement fait voter le mandat de sept ans pour les députés de la Chambre « retrouvée » (1824). Le 20 avril 1825 est votée la loi sur le sacrilège qui punissait de mort toute personne ayant commis une profanation d'hosties consacrées. Bien que presque inapplicable, cette loi choqua l’opinion, même religieuse, par son extrême sévérité. La même année, une semaine plus tard, la Chambre adopte le milliard des émigrés, mesure de compensation des confiscations et ventes des biens nationaux opérés sous la Révolution. Les libéraux sont très hostiles à la mesure, de même que les ultras les plus extrémistes qui exigeaient l’annulation des mesures révolutionnaires et le retour des biens à leurs propriétaires d'avant 1789. En 1826, les pairs rejettent son projet rétablissant le droit d’aînesse. L’année suivante, il doit retirer le projet de restriction de la liberté de la presse, déposé par Peyronnet. Il réagit sans mesure en dissolvant en avril 1827 la Garde nationale, s’aliénant ainsi la moyenne bourgeoisie parisienne. Pour mettre fin à la crise politique il provoque la dissolution de la Chambre. Sa majorité est laminée. Avec 180 députés ministériels, 180 libéraux et 70 ultras anti-gouvernementaux, la Chambre n'a plus de majorité. Villèle donne sa démission le 5 janvier 1828.
Il rentre alors sur ses terres de Mourvilles. Fait pair de France par Charles X qui le consulte régulièrement, il ne se présente pas à la députation en septembre 1830. Il fait alors élire un de ses proches (politiquement) dans son arrondissement de Villefranche. Il est en province lors de la Révolution de juillet et maintien sous Louis-Philippe sa fidélité légitimiste en refusant de participer aux élections du nouveau régime. Retiré de la vie politique, il meurt sous le second Empire, le 13 mars 1854 dans son hôtel particulier de Toulouse. |
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II - Principaux apports à la science des finances |
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Villèle laisse derrière lui une image peu favorable, autant par sa laideur physique (chétif, un visage vérolé assorti d’un grand nez, la voix nasillarde et teintée d’accent selon ses contemporains) et certains traits de médiocrité morale (alliée cependant de grandes qualités intellectuelles : lucidité, conviction souvent poussée à l’entêtement, grand sens pratique, grande qualité oratoire et une capacité de travail peu commune) que par le fait qu’il symbolise le caractère réactionnaire de la Restauration, caractère qui cause sa chute en 1830. Pourtant sur le plan des Finances publiques, malgré certains aspects marqués par son appartenance au parti ultraroyaliste, Villèle, par la durée de son ministère (plus de six ans) a contribué de façon essentielle à la fondation du droit budgétaire et de la comptabilité publique en France.
La fondation du droit budgétaire moderne
Si le baron Louis et Corvetto, en préparant les premiers budgets de la Restauration, ont posé les bases du droit budgétaire moderne, Villèle a eu pour lui la durée. Il a ainsi pu inscrire ces principes, éventuellement corrigés par ses propres conceptions, de façon plus durable dans le droit parlementaire (cf., pour des développements, les références citées en bibliographie et notamment Bottin, 1995).
Sur le plan du principe de l’annualité budgétaire, Villèle commence par imposer dans les faits l’adoption du budget avant le début de l’exercice budgétaire (année civile en France). Le budget de 1822 est adopté en mai de la même année et celui de 1823 en août 1822. Il retient le système de l’exercice défendu par Corvetto en l’aménageant d’une période complémentaire : les opérations sont rattachées à l’année pour laquelle elles ont été autorisées, même si elles sont réalisées après le 31 décembre de l’année en question (cf. ordonnance du 14 septembre 1822, art. 1er, repris par la suite).
Le principe de l’universalité budgétaire est enrichi de la règle de la non-affectation qui vient s’ajouter à la règle du produit brut (ou non-contraction) introduite par la loi de finances du 25 mars 1817 (art. 149). En effet, l’article 3 de l’ordonnance du 14 septembre 1822, exige le versement des ventes opérées par chaque service au budget général et interdit les fonds de concours et les rétablissements de crédits.
S’il est réticent à accepter une spécialité budgétaire trop poussée le vote après le débat budgétaire, introduit sous le ministère Decazes, est maintenu. Cela accrut le rôle parlementaire en matière budgétaire et l’importance politique des Finances. En 1827, il finit par accepter de développer la spécialité budgétaire et fait voter le budget par sections (52) et non par ministères (7) avec l’ordonnance du 1er septembre 1827 (applicable à partir du budget pour 1829).
Cette périodisation plus raisonnable lui permet de poser la règle de la préparation du budget sur la base des derniers résultats connus. Ainsi, tout en recherchant l’équilibre budgétaire (jusqu'en 1827, les budgets sont présentés en excédent), Villèle abandonne la technique antérieure, qui consistait à proposer des budgets excédentaires dans l’incertitude du montant des recettes attendues. Les dépenses publiques étaient ainsi bridées par leurs non adéquation avec les recettes. Ce système d’évaluation nécessitait évidemment que les résultats des derniers exercices soient connus le plus rapidement possible, ce que permettait la réorganisation de la comptabilité publique par le contrôle de la Cour des comptes.
Les trois ordonnance du Roi sur la comptabilité publique (14 septembre 1822, 10 décembre 1823 et 9 juillet 1826)
De la même façon que ses prédécesseurs, Villèle peut s’appuyer sur un technicien très compétent du ministère des Finances, le marquis d’Audiffret. Celui-ci assura au nouveau droit budgétaire et comptable publique, par sa présence continue au ministère (premier commis des Finances, il est le directeur de la comptabilité publique) puis plus tard à la Cour des comptes, la stabilité que la succession des ministres ne lui aurait peut-être pas permis. Pendant les six ans du ministère Villèle, Audiffret est ainsi bien placé pour convaincre son ministre de faire adopter une sorte de code de la comptabilité publique dont il lui fournit une part de la substance.
Villèle commence par réorganiser le ministère des Finances en opérant centralisation et regroupements. Les services et régies jusqu’alors presque autonomes avec leur directeur, leur caissier et leur comptabilité indépendante (enregistrement, douanes, forêts, contributions, postes) sont réunis sous l’autorité du ministre des Finances et réinstallés rue de Rivoli (ordonnance du 4 novembre 1823). Parallèlement les receveurs généraux voient leurs pouvoirs augmentés au niveau local (G. Toulemonde rappelle que Joseph-Bathélémy y voit un progrès du régime parlementaire dans la mesure ou la responsabilité remonte avec les décisions, au ministre des Finances, p. 764).
Ensuite, par les trois ordonnances des 14 septembre 1822, 10 décembre 1823 et 9 juillet 1826, Villèle unifie la comptabilité des ministères en les obligeant à adopter une présentation unique. Le rôle de la Cour des comptes est accru et étendu. Chaque ministère doit lui présenter (ainsi qu’aux Chambres), suffisamment tôt, ses comptes annuels accompagnés des pièces justificatives. Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables est étendu. (cf. Magnet, 1986, pp. 59-63).
Cette base sera complétée et développée par l’ordonnance de 1838 et le décret de 1862, tous deux adoptés avec l’étroite collaboration du marquis d’Audiffret.
Une politique néanmoins réactionnaire, y compris sur certains plans financiers
Sa politique réactionnaire se manifeste cependant aussi au niveau des finances publiques.
La fiscalité est ainsi utilisée comme arme politique. Villèle incitait les membres de sa majorité à «limite[r] la classe moyenne, la seule que vous ayez à redouter », tout réduction du cens électoral risquant d’élargir l'audience des libéraux. Il va même en sens contraire et obtint, en juin 1820, la loi dite « du double vote » qui permettait au quart des électeurs les plus imposés de voter deux fois aux législatives. C’est assurément très loin des principes d’égalité des contribuables-citoyens. De façon plus générale, il fait diminuer l’impôt foncier d’environ 45 millions, pour le profit de l’aristocratie terrienne.
Au plan budgétaire, bien que réticent aux interventions militaires, dont il connaît le coût élevé, il est contraint de défendre à la Chambre l’intervention en Espagne, qui engloutit les excédents dégagés jusqu’alors. Surtout, en défendant « le milliard des immigrés », mesure d’indemnisation des propriétés vendus sous la Révolution, financé par une conversion (à la baisse évidemment) du taux des rentes, il s’aliéna les propriétaires français et les épargnants qui prêtaient au Trésor. Quant aux propriétaires immigrés, ils n’étaient de toute façon pas satisfaits puisque les plus ultras réclamaient rien moins que de renoncer à l’irrévocabilité de la vente des biens nationaux, posée par l’article 9 de la Charte de 1814. Il fallu à Villèle deux tentatives pour faire passer une version édulcorée du projet à la Chambre des pairs.
Surtout, à propos des pouvoirs budgétaires de la Chambre, il défend comme ministre des conceptions opposées à celles qu’il défendait comme député d’opposition. Pour accroître le contrôle des députés sur le baron Louis et Corvetto, il préconisait en effet un large principe de spécialité qu’il combattit une fois devenu ministre. S’appuyant sur le principe du droit d’initiative budgétaire conçue comme seule prérogative royale, il s’opposait à ce que les députés puissent proposer une création ou augmentation de dépense (ainsi en 1825 contre l’amendement du député Hay portant la dotation des haras de 1,7 à 2,7 millions). Benjamin Constant défendait hardiment l’interprétation inverse de la Charte, favorable au droit d’initiative budgétaire parlementaire. De plus, contre Royer-Collard, il n’acceptait qu’une « spécialité raisonnable », limitée à la distinction des dépenses de matériel de celles de personnel. Le principe de spécialité initié par le baron Louis connaît donc une régression sous le ministère Villèle avant que celui-ci, sous la pression de plus en plus forte à la fin de son gouvernement, n’accepte de le développer à nouveau.
Ces éléments de politique réactionnaire, poussés sans trop de mesure ont fait passé le régime des Bourbons restaurés du zénith de 1824 à l’abîme de fin 1827. Trois ans plus tard, Charles X s’enfuit. En somme, la « grande faute [de Villèle] – et il faudrait peut-être parler plutôt d’une erreur de jugement, tenant à une déficience naturelle – fut de méconnaître la puissance des idées et des sentiments, d’avoir confondu bonne politique et bonne administration, d’avoir pensé que pour éviter un nouveau 1789 il suffisait d’assurer à la monarchie un budget en équilibre, et, pour gouverner, se reposer sur le soutien des pouvoirs inscrits dans la Charte constitutionnelle – le roi et les Chambres – en négligeant de courtiser ce « quatrième pouvoir », souverain en régime représentatif : l’opinion publique » (Bertier de Sauvigny, p. 197) |
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I - Eléments biographiques 
